Interview: „Das Resettlement-Programm der EU-Kommission wird sich nicht durchsetzen.“

11. Juni 2015

J. Olaf Kleist ist Politikwissenschaftler und zurzeit Research Fellow der Deutschen Forschungsgesellschaft (DFG) am Refugee Studies Centre der Universität Oxford. Er ist Gründer des Netzwerks Flüchtlingsforschung und Ko-Koordinator des DFG-Netzwerks „Grundlagen der Flüchtlingsforschung“. Migration und Bevölkerung hat mit ihm über die Rolle von Resettlement-Programmen im internationalen Flüchtlingsschutz gesprochen.

Seit die EU-Kommission Vorschläge zur Neuansiedlung von 20.000 besonders schutzbedürftigen Flüchtlingen aus Krisenregionen in den EU-Mitgliedstaaten vorgelegt hat, fällt in den Medien häufig das Stichwort „Resettlement“. Was ist darunter zu verstehen?

Resettlement ist eine von drei dauerhaften Lösungen für Flüchtlinge. Neben der lokalen Integration im Erstaufnahmeland, zum Beispiel durch Asyl, oder der Rückkehr von Flüchtlingen in ihr Herkunftsland, ist das Resettlement – in der deutschen Übersetzung auch Neuansiedlung genannt – eine Form des Schutzes, bei der Flüchtlinge aus einem Erstzufluchtsland in ein sicheres Drittland gebracht werden. Das gilt insbesondere für Flüchtlinge, die im Erstzufluchtsland noch von weiteren Verfolgungen betroffen oder besonders schutzbedürftig sind.

Wie funktioniert das Resettlement-Verfahren?

Das UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) identifiziert Personen, die besonderen Schutz benötigen, und schlägt Ländern, die ein Resettlement-Programm haben, bestimmte Flüchtlingskontingente zur Aufnahme über diese Programme vor. Wenn die Länder der Aufnahme dieser Flüchtlinge zustimmen, führen sie fast immer noch individuelle Interviews mit ihnen. Bei einem positiven Bescheid werden die Flüchtlinge dann dauerhaft in das Resettlement-Land aufgenommen.

Welche Bedeutung haben Resettlement-Programme im internationalen Flüchtlingsschutz?

Weltweit stehen jährlich etwa 80.000 Resettlement-Plätze zur Verfügung. Diese verteilen sich regional sehr unterschiedlich. So nehmen die USA, Australien und Kanada beispielsweise deutlich mehr Flüchtlinge über Resettlement auf als europäische Staaten. Global betrachtet spielt Resettlement als Lösungsansatz eine relativ geringe Rolle, weil nicht wirklich viele Flüchtlinge davon profitieren können. Deswegen ist es auf solche Flüchtlinge begrenzt, die eine besondere Schutzbedürftigkeit haben, also auf Frauen, Kinder und Kranke oder solche, die weiterhin verfolgt werden. Für sie ist Resettlement häufig die einzige Möglichkeit, wirklichen Schutz zu finden, den sie im Erstzufluchtsland nicht haben. Es bewahrt sie auch davor, auf besonders gefährlichen Fluchtrouten fliehen zu müssen, wie wir das jetzt zurzeit auf dem Mittelmeer sehen, weil sie über diese Programme auf legalen und sicheren Wegen vom Erstzufluchtsland in das endgültige Aufnahmeland gebracht werden. Daher ist Resettlement ein sehr wichtiges Programm, auch wenn die Zahlen der über Resettlement aufgenommenen Schutzbedürftigen im Vergleich zu den Gesamtflüchtlingszahlen gering sind.

Was sind die Vor- und Nachteile des Resettlements?

Für Staaten hat Resettlement zum einen den Vorteil, dass es strategisch eingesetzt werden kann, um bestimmte Fluchtsituationen in einigen Ländern zu lösen. So können die Flüchtlingszahlen in Erstzufluchtsländern verringert und diese entlastet werden. Zum anderen können Staaten die aufzunehmenden Personen aussuchen und damit eine gewisse Zuwanderungskontrolle ausüben. Das ist aber auch ein Nachteil, denn häufig werden solche Aufnahmeverfahren gegen Asylverfahren und Asylsuchende, die selber aktiv in westlichen Industriestaaten Schutz suchen, ausgespielt. In Australien hat man das sehr deutlich gesehen, als es seine Seegrenzen gegen Bootsflüchtlinge mit der Begründung abgeriegelt hat, dass zeitgleich die Kontingente für Resettlement-Flüchtlinge erhöht worden sind.

Beim Resettlement können Staaten entscheiden, welche Flüchtlingsgruppen sie aus welchem Land aufnehmen, und dabei Kriterien wie Religion, Gesundheit, Ausbildung oder Sprachkenntnisse anlegen. Besteht hier nicht die Gefahr, dass an den Flüchtlingsschutz als internationale humanitäre Verpflichtung zunehmend Funktionslogiken eines „bedarfsgerechten“ oder „nützlichkeitsorientierten“ Migrationsmanagements angelegt werden?

Das ist historisch oft passiert, etwa nach dem Zweiten Weltkrieg, als rund 1 Mio. Flüchtlinge aus Europa umgesiedelt wurden. Sie waren zwar Flüchtlinge, aber für die Aufnahmeländer wie USA, Australien und Kanada waren es vor allem Arbeitsmigranten. Daher gab es da schon eine Verbindung zur Arbeitsmigration. Inzwischen ist es aber so, dass das Programm vor allem durch das UNHCR verwaltet und ganz klar als Schutzprogramm verstanden wird. Da sind also Mechanismen dazwischen geschaltet, die sicherstellen, dass es sich wirklich um Flüchtlinge handelt, die diese Schutzprogramme brauchen. Staaten haben aber insofern eine Kontrolle, als dass sie entscheiden können, nur Flüchtlinge aus bestimmten Ländern aufzunehmen. Es kann unter Umständen auch dazu kommen, dass man politische Kriterien anlegt. Wenn etwa Kandidaten für die Aufnahme im Resettlement illiberale Überzeugungen vertreten, können sich die Aufnahmestaaten entscheiden, diese Personen nicht aufzunehmen. Solche Kriterien kann man hingegen im Asylverfahren nicht anlegen, weil es da keine Gesinnungsverfahren gibt. Dass Staaten Flüchtlinge aufnehmen, die sie für integrationsfähiger halten, sieht das UNHCR eher kritisch.

Wie bewerten Sie den Beschluss der EU-Kommission, 20.000 besonders Schutzbedürftige anzusiedeln und auf die EU-Staaten zu verteilen?

Der Vorschlag ist nicht neu. Die EU-Kommission will schon seit vielen Jahren die Zahl der Resettlement-Plätze in den EU-Mitgliedstaaten erhöhen (vgl. Ausgabe 8/09). Ursprünglich war die Idee, bis zum Jahr 2020 rund 20.000 Resettlement-Plätze pro Jahr in der EU zur Verfügung zu stellen. Ich bezweifle aber, dass sich die Mitgliedstaaten jetzt auf den Vorschlag der Kommission einlassen, schon gar nicht als ein verpflichtendes Programm. Neu ist, dass die Flüchtlinge durch das Programm zentral aufgenommen und dann verteilt werden sollen. Das scheint mir aber eher noch eine zusätzliche Hürde für die Mitgliedsländer, da sie die Kontrolle verlieren, die sie bei eigenen Resettlement-Programmen hätten. Daher glaube ich, dass das Programm in die Europäische Migrationsagenda aufgenommen worden ist, um die Abwehrpolitik der Agenda abzufedern, aber es ist nichts, was sich durchsetzen wird (vgl. Ausgabe 3/15).

Das UNHCR beziffert die weltweit benötigte Zahl der Resettlement-Plätze 2015 auf 900.000. Weltweit stehen aber nur rund 80.000 Plätze zur Verfügung. In den Mitgliedstaaten der EU regt sich Widerstand gegen den Vorschlag der EU-Kommission 20.000 Plätze für die Neuansiedlung von Flüchtlingen einzurichten. Warum wehren sich Staaten dagegen, in größerem Umfang Resettlement-Programme aufzulegen?

Ich glaube, dass es in vielen Ländern eine allgemeine Skepsis gegenüber Migration gibt. Wenn Migration gewünscht wird, dann häufig Arbeitsmigration, die über Kriterien wie Bildung, Sprachkenntnisse usw. gesteuert ist. Die humanitäre Komponente lässt man lieber raus. Aber es gibt auch Länder, in denen Resettlement-Programme fester Bestandteil der Migrationspolitik sind. In den USA gibt es gerade Vorschläge, syrische Flüchtlinge in Detroit neu anzusiedeln, um die ehemalige Industriestadt wieder aufzubauen. Es kann also auch ein ganz bestimmter bevölkerungspolitischer Impetus hinter der Neuansiedlung von Flüchtlingen stecken. Aber wenn wir über Flüchtlinge sprechen, sollten wir diese Menschen nicht immer nur auf ihre Schutzbedürftigkeit reduzieren, sondern sie auch als Migranten sehen, die häufig eine sehr gute Ausbildung und Kenntnisse haben, die der Wirtschaft gut tun können.

Würden Sie Forderungen unterstützen, aus dem Asylverfahren heraus Bewerbungen in anderen Zuwanderungsprogrammen, etwa für Hochqualifizierte, zuzulassen?

Auf jeden Fall. Wir müssen noch viel stärker andere Einwanderungsmöglichkeiten berücksichtigen, wenn wir über Flüchtlingspolitik sprechen. Deutschland hat nun ein humanitäres Aufnahmeprogramm für syrische Flüchtlinge. Das war ein wichtiges Programm. Man hätte aber auch – vielleicht sogar besser – bereits bestehende Einwanderungsprogramme wie die Familienzusammenführung nutzen können, die den Betroffenen letztlich auch mehr Rechte gegeben hätten. Es gibt eine ganze Reihe von Migrationsprogrammen, die in verschiedener Weise für Flüchtlingspolitik genutzt werden könnten. Gerade in der gegenwärtigen Situation mit einem besonders hohen Schutzbedarf weltweit sollte man sich das genau anschauen.

Da Sie gerade von Humanitären Aufnahmeprogrammen (HAP) gesprochen haben. Was ist der Unterschied zwischen diesen Programmen und Resettlement?

Humanitäre Aufnahmeprogramme gewähren nur temporären Schutz, während Resettlement einen dauerhaften Schutz gewährt. Humanitäre Aufnahmeprogramme funktionieren allerdings viel schneller als Resettlement-Programme, bei denen von der Entscheidung Flüchtlinge aus einem bestimmten Gebiet aufzunehmen, zwei bis drei Jahre vergehen können, ehe die Flüchtlinge auch wirklich im Aufnahmeland ankommen. Daher kann in solchen Notsituationen ein HAP auch wichtig sein, um schnell Hilfe zu leisten.

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